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一直以來，雙軌制被視為養老制度的最大不公。目前，中國機關、事業單位的4000萬職工并不進入城鎮職工基本養老保險制度，而由財政直接給發退休金。2012年全國企業職工養老金平均1900元，而同期機關事業單位人員退休金是其2倍到3倍，這一懸殊差距日益引起公眾不滿。

目前，公務員養老仍沿用舊制，事業單位改革雖行至半程，其養老制度卻亂象叢生。學界普遍認為，若將機關、事業單位人員退休金并入城職保，“腰斬”其待遇，改革阻力過大，并不現實。改革路徑設計，必須穩定被改革者心理預期過渡期內，不大幅降低其待遇；差距部分，以職業年金進行彌補。

對于雙軌制的改革，必先期付出成本，短期內財政壓力將明顯加大。具體來說，財政需要多花兩筆錢：第一筆，財政需要為機關和事業單位職工額外繳納工資總額的20%，以實現與城職保的并軌；第二筆，是建立職業年金制度中雇主繳納的這部分，約為在職工資的5%。清華大學教授楊燕綏計算，若將機關、事業單位養老金替代率略為降低，改革20年～28年后，并軌的基本養老金可以實現財務平衡，傳統退休金退出市場，統一的國民基礎養老金長成。

“雙軌制”難撼

近年來，圍繞養老金雙軌制、延遲退休年齡、養老金缺口、養老基金投資體制等問題，每年全國兩會期間都會熱點。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文表示，年年開“兩會”，年年網絡“拍磚”都會瞄準養老金雙軌制。

早在2011年全國兩會期間，就有近百位參會代表就改革“養老雙軌制”上呈提案，當年的政府工作報告也明確，要積極推進機關和事業單位養老保險制度改革，通過改革現行單位保障制度，統一公務員、事業單位和企業基本養老保險制度模式。

2012年6月，國務院公布《關于批轉社會保障“十二五”規劃綱要的通知》，其中明確要研究制定公務員和參照公務員法管理單位的工作人員養老保險辦法。但時至今日，涉及公務員和事業單位養老金改革的“辦法”仍沒有下文，養老金雙軌制的合并統一也遙不可期。

娃哈哈集團公司董事長宗慶后已是連續多年呼吁養老金盡快并軌的參會代表，今年參加全國兩會，他表示，“養老雙軌制是最大的不公平，改革已經很急迫”。全國政協社會福利與社會保障界委員黃文仔則表示，嚴格來說，公務員領取的退休金也是納稅人的錢，現在公務員與企業員工的退休金差距有3至5倍，明顯有“濫用職權”之嫌，“退休金發放應該一視同仁”；全國政協委員、知名經濟學者黃方毅則認為，養老金雙軌制理應并軌，如果暫時做不到那就要大幅提高企業退休職工的待遇。

針對養老金雙軌制話題的熱議，人社部兩位參加全國兩會的副部長胡曉義、王曉初都表示，人社部方面正在就養老金雙軌制改革等社保體制問題進行綜合研究和頂層設計，但目前尚無具體改革時間表。

養老金之憂

自1997年始建立的城鎮職工基本養老保險(下稱城職保)，是中國養老保險制度的主體，歷史最長。其覆蓋城鎮就業的企業職工，截至2013年3月底，全國有3.06億人參加這一制度。2009年底，新型農村社會養老保險(下稱新農保)建立并迅速推廣，這是第一個面向農民的國家養老金計劃。2011年起，作為一項補丁制度，面向數千萬城鎮非正規部門就業者和無業居民的城鎮居民社會養老保險(下稱城居保)也得以建立。到今年3月底，參加新農保、城居保兩項制度的參保者達到4.86億人。

從覆蓋率上看，中國的養老金制度處于歷史上最好的時期。理論上，無論何種就業形態，所有人群都在制度保護之下，并有財政資金和國家承諾做后盾。

但這背后，也隱藏著危機。養老保險是一種社會保險制度，其基本原理和運行規則，應當是強調自身財務平衡，不能過度依賴財政資金，歐債危機即為殷鑒。

從世界范圍看養老金制度

從世界范圍看，養老金制度大體分為現收現付制和完全積累制兩種。前者是由工作者供養退休者，下一代人支持上一代人；后者是由勞動者自身工作時的積蓄，支持其本人退休后的收入。中國的基本養老金中統籌賬戶和個人賬戶并存的設計，本意是將兩種制度加以融合，取長補短，但囿于中國養老制度的先天不足，其設計初衷并未實現，最終失去了自身平衡能力，走上了過度依賴財政資金補血的路徑。

按照人社部的數據，截至2012年底，全國城鎮基本養老保險基金累計結存2.39萬億元。“養老金不存在支付缺口”的說法，被官方屢屢強調。但一個必須面對的現實是，自1998年至今，各級財政對養老金的累計轉移支付已達到1.27萬億元，這意味著，養老金累計結余的一半以上來自財政投入。

2010年，全國養老基金當期繳費收入1.11萬億元，當期基金支出1.056萬億元，若無當年1954億元的財政補貼，當期結余僅有555億元，且有14個省份當期收不抵支。隨著支付壓力的增加，每年轉移支付的數額持續上漲，1998年的補貼資金只有24億元，2012年已經激增至2648億元。可以預見的是，隨著老齡化加劇，這一數字還將攀升。

看上去，除去財政補貼部分，目前的養老基金自身結余仍有1萬多億元，但由于目前的養老金統籌層級低，各地區之間無法橫向調劑，若財政補貼不及時，一些地區的當期支付缺口將立即顯現。

即便不考慮地區差異，從總體數字來看，萬億元積累額也將很快耗光。清華大學公共管理學院的研究團隊測算，在企業職工養老保險參保率上漲，GDP高速增長，不斷增加工資(增長率8.7%)和繳費基數，養老金替代率約為社會平均工資51%的條件下，最樂觀的估算結果是可維持到2020年，屆時將出現3377億元的養老基金缺口。依此計算，這一年的財政補貼額將增長到萬億元以上。

在遠期的未來，情況則更悲觀。按照北京大學教授黃益平等學者的研究，長期來看中國政府最大的財政風險是養老金缺口，未來養老金總負債將占GDP的62%-97%，隨著養老金支出的迅速上升，甚至有可能超過國有資產總額。

平安退休，放心養老

近期，媒體又相繼爆出，退休十五年再領退休金，以房養老等等養老保險改革之舉措，一時間引發了社會的廣為討論，如何放心養老，成了當下人們最為關心的問題。在退休雙軌制改革的大背景下，作為有經濟能力的個人應該早作打算，退休不能只依靠社會保險。商業保險與社會保險并行，才能真正放心養老。