存款保險從起點再出發(fā)

發(fā)布者:傅浩|發(fā)布時間:2013-08-19 09:26:48

脆弱的信心崩潰了,存在銀行里的錢也會有去無回。一個個營業(yè)部,擠滿了情緒激動的人群。人們高聲叫嚷著,取出存款,所有存款。這是1997年的海南,中國金融史上一場并不久遠(yuǎn)的噩夢。噩夢在此后數(shù)年間接二連三地降臨。海南發(fā)展銀行、威海市商業(yè)銀行、鄭州城市合作銀行、汕頭市商業(yè)銀行等陸續(xù)發(fā)生大規(guī)模擠兌。

最終是國家出手。自1997年以來,在中國的11起重要的金融機(jī)構(gòu)市場退出中,除廣東國際信托投資公司外,其他機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償都由國家兜底——人民銀行被迫以再貸款名義提供資金。

然而,這種國家信用背書的制度,即“隱性全額存款保險”制度之下,代價慘痛,央行亦難堪重負(fù):公開數(shù)據(jù)顯示,自1998年至2003年以來,中國有三百多家金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉破產(chǎn),兌付自然人的債務(wù)超過1700億元。央行對這些即將關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)被迫發(fā)放的信用貸款顯然收回?zé)o望。

不過,如果建立存款保險制度,測算結(jié)果顯示,可節(jié)約央行的再貸款資金五百多億元。

全世界大部分國家都選擇了這種制度。1933年,一場銀行危機(jī)后,美國建起了世界上首個全國性存款保險機(jī)構(gòu),很快就被各國效仿。國際存款保險機(jī)構(gòu)協(xié)會的統(tǒng)計顯示,目前已有111個國家(地區(qū))建立了存款保險制度,而金融穩(wěn)定理事會的24個成員國(地區(qū))中,絕大多數(shù)都已建立存款保險制度,缺席者是南非、沙特阿拉伯和中國。

存款保險,顧名思義,是為儲戶的存款提供的一種支付保障,銀行繳納一定額度的保費(fèi),為特定范圍存款賬戶購買保險。一旦銀行面臨破產(chǎn)倒閉,將由存款保險機(jī)構(gòu)向存款者支付部分或全部存款,這樣能迅速、有效地處置問題銀行,降低處置成本。

事實上,在中國,遲遲未能破冰的存款保險制度已醞釀近二十年之久。

“之所以遲遲未能推出,主要受阻于三方面爭議。”中投公司副總經(jīng)理謝平在《中國金融改革思路:2013-2020》一書中寫道,其中之一即是,人民銀行、銀監(jiān)會和財政部都想成為存款保險的主管部門,“這既有認(rèn)識分歧,也有一定程度的‘部門權(quán)力之爭’”。

而另兩項爭議,則是存款保險機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會的監(jiān)管功能、人民銀行的金融穩(wěn)定機(jī)制的協(xié)調(diào)與銜接問題。

回顧存款保險二十年來時路,堪稱觀察中國式?jīng)Q策的樣本。數(shù)次加速,又?jǐn)?shù)次擱置,背后折射的是頗為微妙的部門利益圖譜,以及在此基礎(chǔ)上所建立的、欠缺頂層設(shè)計的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制之困。

存款保險再提速

這是數(shù)年之后,相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的再度密集公開表態(tài)。2013年兩會上,央行行長周小川破例留任,因政府換屆暫緩的存款保險制度改革得以“無縫銜接”。種種跡象表明,推出存款保險制度或?qū)⒊蔀榻鹑陬I(lǐng)域下一個具有實質(zhì)性突破的改革。

2013年2月的中國人民銀行工作會議,將存款保險制度視作“今年三項改革重點內(nèi)容之一”。5月發(fā)布的《金融穩(wěn)定報告》措辭亦十分急切,“當(dāng)前建立存款保險制度的各方面條件已經(jīng)具備,實施方案經(jīng)過反復(fù)研究和論證,各方面已形成共識,可擇機(jī)出臺并組織實施”。

所謂的共識是指,推出存款保險制度是完善市場化的金融機(jī)構(gòu)“退出機(jī)制”,也為下一步民營銀行的設(shè)立做好準(zhǔn)備。功能完善的存款保險制度如同一道防火墻——在事前防止銀行遭受擠兌,并阻斷風(fēng)險向其他銀行和實體經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)。而這項制度,也將成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管、央行“最后貸款人”之后金融安全網(wǎng)的最后一道防線。

當(dāng)月,發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》,罕見地單獨列出了存款保險改革的具體要求,并指明由人民銀行、銀監(jiān)會、財政部等部門負(fù)責(zé)。

這是數(shù)年之后,相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的再度密集公開表態(tài)。

央行上海總部副主任凌濤在2013年6月末的陸家嘴論壇新聞發(fā)布會上公開表示,人民銀行會同各有關(guān)部門已基本達(dá)成共識,就存款保險制度的組建積極做好有關(guān)準(zhǔn)備工作。

一周后,《中國日報》報道稱,全國人大常委會委員、前央行副行長吳曉靈在上海參加中歐商學(xué)院活動時更直言,在歷經(jīng)多年討論之后,中國可能在2013年底提出存款保險方案。

央行行長周小川也于2013年7月份發(fā)表署名文章稱,將推進(jìn)存款保險制度建設(shè),為小型金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。

一位曾參與央行存款保險內(nèi)部論證會的人士告訴南方周末記者,央行2013年曾召開數(shù)次內(nèi)部論證會,邀請與央行觀點一致的專家學(xué)者參與討論。

上述人士稱,用以明確存款保險制度基本功能和組織模式的《存款保險條例》內(nèi)部論證已經(jīng)完成,現(xiàn)在需要爭取全國人大和國務(wù)院法制辦的支持。“人大這邊是屬于比較支持存款保險條例的,很看好這個。法制辦那邊態(tài)度還不是很明朗。”

另一位接近央行的消息人士則稱,存款保險制度已“塵埃落定”,“流程已走完,年底前就會公布”。

方案浮出水面

數(shù)位接近央行人士證實,央行上報的方案是,將成立存款保險基金,由人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險處托管。所有存款性機(jī)構(gòu)將強(qiáng)制參保。每個銀行賬戶的保險上限設(shè)置為50萬元還是更多,還沒有定論。

存款保險制度在此時再度加速,業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為原因有三。

一是,美國存款保險制度在這次金融危機(jī)中被證明是有效的。2008年,美國聯(lián)邦存款保險公司連續(xù)出臺多項臨時性措施,緩解因流動性壓力而可能導(dǎo)致的償付危機(jī)。當(dāng)年還先后救助、處置了超過22家大型金融機(jī)構(gòu),包括向花旗銀行的不良資產(chǎn)池提供擔(dān)保和處置華盛頓互惠銀行。

“美國倒了上百家銀行,沒有一家出現(xiàn)擠提。如果沒有存款保險制度,美國這次肯定不會這么消停。”國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長魏加寧說。

二是,經(jīng)過此前五年的信貸擴(kuò)張,金融系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險集聚,而溫州、鄂爾多斯等地民間借貸風(fēng)險頻發(fā),并已經(jīng)從民間向銀行系統(tǒng)蔓延。

三是,利率市場化改革提速,加之“金十條”鼓勵民營資本進(jìn)入金融機(jī)構(gòu)。而存款保險制度的建立,被視為放開民營資本準(zhǔn)入、利率自由化的先決條件。未來銀行產(chǎn)權(quán)多元化,規(guī)模也不一樣。利率市場化后,會真的有銀行破產(chǎn)。

而據(jù)數(shù)位接近央行人士證實,央行上報的方案是,“考慮到新設(shè)一個存款保險機(jī)構(gòu),行政成本比較高,過程也比較久”,將成立存款保險基金,由人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險處托管。所有存款性機(jī)構(gòu)將強(qiáng)制參保。

據(jù)一位接近方案設(shè)計的人士稱,每個銀行賬戶的保險上限設(shè)置為50萬元還是更多還沒有定論。若為50萬元,則已覆蓋約99.5%左右的賬戶。

上述人士還稱,以中國政府推進(jìn)存款保險制度的壓力之大,存款保險基金很可能最終將承諾保障受保賬戶的本金安全。另外,存款保險基金來源是向商業(yè)銀行收取的保費(fèi)。可能的方案是,經(jīng)過20年逐年積累,保費(fèi)池子達(dá)到6000億-7000億元的水平,此后停止收取存款保險。

“基金規(guī)模太大將面臨貶損,基金管理人可能不具備匹配的管理能力。基金規(guī)模太小,又不一定能夠防范足夠大的局部性金融風(fēng)險。”上述人士稱。

至于對商業(yè)銀行實際利潤的影響,上述人士認(rèn)為,這取決于保費(fèi)費(fèi)率。他稱很可能在5-10個基點之間。“總體上講,應(yīng)該是一個比較溫和的費(fèi)率。有20年的耐心把基金池子弄起來,費(fèi)率應(yīng)該是不高的。”

“如果一開始存款保險費(fèi)率定得非常低,對商業(yè)銀行是有利的,但是對基金來說太慢了。基金還沒弄好,風(fēng)險已經(jīng)爆發(fā)。但存款保險費(fèi)率收得太高,銀行不一定能承受。”上述人士說。

此前,據(jù)申銀萬國的測算,在8-12個基點的費(fèi)率下,存款保費(fèi)的征收將給上市銀行2009年的凈利潤帶來約4-7個百分點的負(fù)面影響。

二十年輪回

最早倡議在中國建立存款保險制度的人士之一魏加寧回憶,最大障礙來自四大國有銀行和監(jiān)管層。關(guān)于存款保險的官方表述最早可追溯至二十年前。

1993年12月,《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》指出,“要建立存款保險基金,保障社會公眾利益”。四年后的全國金融工作會議再度提及存款保險,不過,與現(xiàn)在全部存款性機(jī)構(gòu)參保不同,那時的思路是要研究和籌建“全國性中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險機(jī)構(gòu)”。

也就在這一年,中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司宣告關(guān)閉。此后數(shù)年,金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險頻發(fā),儲戶心理恐慌加劇。

當(dāng)年年底,央行成立了存款保險課題組,時任中國人民銀行監(jiān)管二司司長的劉士余開始帶隊做基礎(chǔ)性的理論研究。一位老央行工作人員回憶,他們開始介紹、翻譯美國存款保險公司的經(jīng)驗,并著手研究國內(nèi)銀行業(yè)現(xiàn)狀,包括調(diào)研銀行資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu),特別是存款結(jié)構(gòu),還做了很多預(yù)案分析。六年后,課題組起草了一份題為《構(gòu)建中國存款保險體系的若干思考》的報告。此后草擬的存款保險方案的總體框架,正是以該報告為藍(lán)本。

一位接近央行的人士回憶,人民銀行真正積極推進(jìn)存款保險,是2003年銀監(jiān)會從央行分拆出來以后開始的。2004年4月,中國人民銀行金融穩(wěn)定局存款保險處掛牌。這之后,據(jù)人民銀行前副行長蘇寧回憶,工作重心從理論研究、模式比較轉(zhuǎn)向制度設(shè)計階段。

在此之前,關(guān)于是否有必要建立存款保險制度的話題在央行內(nèi)部爭議很大。最早倡議在中國建立存款保險制度的人士之一魏加寧回憶,最大障礙來自四大國有銀行和監(jiān)管層。當(dāng)時在儲蓄存款市場占有率高達(dá)70%的四大行以國家信用為后盾,認(rèn)為不可能出現(xiàn)倒閉。而人民銀行有人擔(dān)心設(shè)立存款保險制度會引發(fā)道德風(fēng)險,因此態(tài)度比較慎重。

2005年《中國經(jīng)濟(jì)周刊》的一篇評論亦可看出當(dāng)時另外一些憂慮:如果由商業(yè)銀行按存款額度和自身的風(fēng)險程度來繳納,這對資本充足率尚未達(dá)標(biāo)(中行建行因注資除外)、目前又處于股份制改革關(guān)鍵時期的國有銀行來說,無疑是病中加壓甚至雪上加霜。

國有銀行曾一度持消極否定態(tài)度。一位前央行金融穩(wěn)定局人士回憶,大銀行不愿意干。“有些銀行甚至說得很直白,我要是倒了,你也賠不起。我要是不倒,就是白交保費(fèi),拿錢保小銀行,純粹是做貢獻(xiàn)。”上述人士告訴南方周末記者,“說得也是有道理的。在國外,大銀行也是抵觸的。”

金融危機(jī)后,關(guān)于四大國有行是否加入存保制度的爭議逐漸消散。

在金融危機(jī)中,“大而不能倒”的傳說破滅。受金融危機(jī)沖擊倒閉的美國美聯(lián)銀行、華盛頓互惠銀行,資產(chǎn)規(guī)模約在三四千億美元以上,體量只略小于交通銀行,比其他股份制銀行都大。

而在中國現(xiàn)有的體系內(nèi),一旦銀行碰到危機(jī),處理起來缺乏必要的事前資金積累,所有處置措施都由臨時個案來決定,需要各級政府、司法部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的臨時合作,拖延了處置時機(jī),大大增加了處置成本。

“除了維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定,從講政治的角度來講,這些大銀行也慢慢理解了。”上述央行人士接受南方周末記者采訪時說,“大銀行如果沒有國家信用支撐,沒有幾次國家注資、改制,能有今天嗎?大銀行做點貢獻(xiàn)也是應(yīng)該的。”

“我覺得這項制度推開,對我們金融體系的健全,特別是小的金融企業(yè)的健康成長和救助,是一個非常好的政策。”時任中國建設(shè)銀行黨委書記的王洪章2012年時曾公開表示,“建設(shè)銀行過去叫大銀行不能倒,但現(xiàn)在也很難說,所以我們對這項政策是非常歡迎的態(tài)度。”

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