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根據“十二五”規劃的時間表，基礎養老金還有兩年半的時間就需實現全國統籌。在真正意義上的省級統籌尚未做實的情況下，如此短時間內實現全國統籌考驗著決策層的智慧。

上周發布的2012年人力資源和社會保障統計公報稱，全國31個省份和新疆生產建設兵團已建立養老保險省級統籌制度，在此基礎上提出全國統籌看似是一個順理成章的選擇。

但事實上，中國只有為數不多的幾個省份實現了基礎養老金在省級的統收統支，絕大多數省份養老保險統籌層級仍然停留在縣市一級，全國統籌單位多達2000個。

中央從1991年開始要求加快提高統籌層次，22年過去，養老金仍然以縣、市統籌為主。據《第一財經日報》了解，基金結余省份的反對并非主因，最根本的原因在于上一級政府的推諉。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，統籌層次無法提高的阻力在于政府本身，上級政府在提升統籌層次這一問題上的“葉公好龍”，導致社保碎片化制度不能根絕。

中國人民大學公共管理學院教授李珍則認為，全國統籌并非解決中國養老保險制度種種沉疴的最佳路徑，全國統籌可以部分實現地區間的再分配，但由此引發的中央省級政府的博弈以及“搭便車”所帶來效率和公平的損失遠遠大于統籌所得。

“基本”與“基礎”的一字之差

本報查閱近年來養老保險相關文件時發現，政府在提高養老金統籌層次的表述上發生了細微的變化——從“基本養老保險基金”變為了“基礎養老金”。

2010年通過的《社會保險法》中規定：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌。”之后，國家“十二五”規劃以及社會保障“十二五”規劃表述變為“實現基礎養老金全國統籌”。

今年初的《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》延用后一種提法，提出“十二五”期末實現基礎養老金全國統籌。上個月國家發改委將“研究制定基礎養老金全國統籌方案”列為今年深化經濟體制改革的重點。

本報采訪的社保專家均表示，基本養老金由單位繳納的統籌養老金和個人繳納的個人賬戶養老金組成，這種統賬結合的制度是中國養老保險體系的第一支柱。基礎養老金則是指統賬結合中的統籌部分，也就是單位繳納的20%。

從《社會保險法》到“十二五”規劃，提高養老保險基金統籌層次的范圍實際上是縮小了，按照現行制度，個人賬戶在未來一段時間內將繼續留在地方管理。

人社部并未向外公布這“一字之差”的原因。中央財經大學保險學院教授褚福靈認為，個人賬戶養老金相當于是個人的長期儲蓄，一旦基礎養老金實現全國統籌，提高個人賬戶統籌層次并不難。

鄭秉文認為，提高基礎養老金提高統籌層次的難度遠遠高于個人賬戶，政府放棄容易做的而選擇難度大的，最可能的原因是中央和地方之間存在博弈。

據本報了解，人社部一直都在考慮基礎養老金全國統籌，這也是平衡中央、地方養老責任的一個更加現實的選擇，即中央負責基礎養老金及待遇調整，地方負責個人賬戶。

個人賬戶做實的歷史就是中央和省級政府博弈的歷史。據李珍介紹，做實個人賬戶的責任由中央和地方政府共同承擔，地方財政的責任大于中央政府的責任。2008年之前，各省都積極做實爭取中央的轉移支付資金，2008年中央明確全國統籌的方向之后，沒有新的省市加入到做實試點中。

這種博弈對于制度的傷害顯而易見。鄭秉文認為，提高統籌層次的核心含義是要整合社保制度，如果將基礎養老金和個人賬戶分開，基礎養老金提高到全國管理層次，賬戶基金留在地方政府，等于是分裂了統賬結合的制度。

全國統籌路徑不明

雖然人社部多次宣布各省份已經實現了真正意義上的省級統籌，但學界對此并不認可。

2007年，原勞動保障部和財政部聯合發布《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，提出“統一制度政策、統一繳費基數和比例、統一待遇、統一基金管理、統一基金預算、統一業務規程”的六個統一標準。

其中的核心是統一基金管理，真正意義的省級統籌是養老保險基金實現省級的統收統支，通俗來說就是錢都集中在省一級。但由于執行難度較大，政策規定只要建立了省級調劑金制度就算建立省級統籌，養老保險的基金依然分散在市、縣一級，與之前沒有根本差別。

但即使是如此具有中國特色的“低標準”的省級統籌，也有很多省份沒有真正做到。去年國家審計署進行了為期半年的全國范圍的社保審計，結果顯示，截至2011年底，全國有17個省尚未完全達到省級統籌的“六統一”標準。

基金結余省份的反對一直被認為是省級統籌難以推行的阻力，理由是這些省份不愿意“以富濟貧”，但這并非根本原因。廣東省一位社會管理部門人士向本報記者說，他們不反對全國統籌，前提是將現有結余留在省內，新制度執行后的基金再進行全國統籌。

褚福林表示，由于全國統籌意味著養老責任的上移，沒有省份會反對，而且養老金專款專用，這些結余省份即使有資金也不能用于平衡財政，對于他們這并非不可打破的利益。

李珍表示，省級統籌進展緩慢，并非省級政府和勞動保障行政部門無能，而是因為他們觀察到下級政府和部門與社會保障行政部門的博弈普遍存在。

每個地方政府都希望本地企業的負擔輕以促進經濟的增長，減輕社保負擔也是招商引資的一個有利條件。但在財政分灶吃飯的前提下，統籌層次提高到哪一級，哪一級政府實際就成為最終的財務負責人。

在縣市級統籌的情況，縣市級政府就是基金的負責人，他們必須發揮征繳的積極性以維護基金的平衡。一旦提升到省一級，他們的積極性就會下降。鄭秉文認為，正是基于這種考慮，省級政府寧可在資金流的收支核算與管理上，保持以縣市統籌為主的基本格局。

鄭秉文說，如何實現真正省級統籌，則可能導致道德風險和逆向選擇，各地市在虛報退休人數的同時還會降低征繳積極性，基金面臨支出增多和收入下降的雙重風險。

“在這種情況下一旦實行全國統籌，省級政府也必然要加入到博弈的大軍中來，如何避免這種情況，現在并沒有找到一個好的方法。”李珍說。

褚福靈認為，實現全國統籌至少要做到制度統一、管理統一、技術統一、基金運轉統一，但現實中這四個條件都還沒有具備。

鄭秉文也向本報記者坦承，如何實現真正的省級統籌或全國統籌這些目標，實踐中仍然無解。實現全國統籌的關鍵是明確中央政府在養老保險上的事權，中央政府應該有這個擔當，否則提高統籌層次永遠走不出“葉公好龍”的困境。